推动“效率”的步伐，诠释“公正”的内涵——公正高效语境下司法质效考核制度改革与探 来源：金华市中级人民法院 作者：卢亮 发布时间：2010-6-2 15:33:39 【字号：大 中 小】 【关闭】
引 言 2008年12月1日，浙江省高级人民法院齐奇院长在全省11月份的评估数据表中作出批示“谁12月收案踩刹车，1月会立竿见影”！ 此批示一针见血地刺中了当前法院审执效率不平衡之要害，同时也诱发了笔者对造成此现象的成因作进一步深入思考的动力。经过分析，笔者认为，造成此现象的根源，是当前质效考核制度还存在一些不尽完善之处。 最高人民法院在“人民法院三五改革纲要”中明确提出，要建立健全以案件审判质量和效率考核为主要内容的审判质量效率监督控制体系，2008年3月，王胜俊院长在最高人民法院党组会上强调：“要按照科学发展观的要求，树立正确的政绩观，建立科学的司法工作考评体系，强化责任意识、建立科学的奖励和惩罚制度。”① 浙江省高院目前使用的司法质效考核制度（每月的数据评估），应当说在全国都是比较先进的一套考核制度，考核非常全面。但笔者认为，当前质效考核制度中的部分内容设置，与司法工作特点和司法工作实际存在偏差，未能完全发挥提高效率、促进公正之功效。笔者试图通过本文的研究，为法院系统考核制度的完善与发展起抛砖引玉之功。 一、厘清与解读：司法质效考核的内涵与意义 （一）司法质效的内涵 在研究科学司法质效考核控制体系构建以前，我们有必要了解什么是司法质效？司法质效的内涵到底是什么？从以往学者的研究文章看，往往将法院的考核制度称为“司法绩效”考核。 对于司法的内涵，根据学者研究，狭义上的司法一般指国家司法机关及其工作人员依照法定职权和法定程序具体援用法律处理案件的活动。美国的司法概念依其联邦宪法第3条规定以“事件及争讼”为要素，包含民事、刑事及行政事件的裁判。法国自大革命以来，即将司法范围限定于民、刑事裁判，不包括行政案件的裁判。同属大陆法系的德国传统类似于法国，将行政法院派出在司法体系之外，现行基本法则另设“裁判”一语，作为“司法”的上位概念。 绩效（performance）一词包含有成绩和效率的意思。它最早被用于企业投资以及企业项目管理等方面，最初多被赋予经济学含义。此后，逐步融入社会学、行政管理学，公共事业管理学等方面的内容，并被广泛用于研究和评判政府机构等公共部门运作状况。 所以，将司法按狭义解释，与绩效相结合，司法绩效应该是指法院司法工作的成绩和效率，即司法绩效是司法效率和司法效果的总和。 而从最高院的“三五改革纲要”看，最高院对司法工作考核的提法为“司法质效考核”，笔者认为,“司法绩效”考核与“司法质效”考核其本质是相同的，最大区别就在于后者更注重司法的质量。 （二）司法质效考核的意义 司法质效基本价值取向是服务至上，服务意识和公共责任机制以及公平公正等理念。构建科学合理的质效考核制度，无疑会提高司法效率，促进司法公正，提升司法权威。笔者综合参阅了一些法律学者和实践者的观点，认为构建科学的司法质效考核监控体系主要有几下几方面意义： 1、是切实践行“司法为民”的本质要求。构建科学的质效考核制度，可以提高司法效率，促进司法公正，从而更好地实现司法对权利的保护，使司法工作更好地服务群众，更紧地贴近当事人和百姓的期望，更好地践行“司法为民”的宗旨。 2、是司法工作正确发展的客观要求。可以说，司法评价机制是司法行为的“指挥棒”。科学的评价机制使每个法院和法官能够准确地自我定位，促使法官为司法的公正和高效而积极努力，促进司法质量和效率的不断提高，最大化地实现社会主义司法目的。 3、是提升司法权威的迫切要求。法治依赖于社会对裁判的信仰，没有对裁判的信赖就不会有法治的权威。而没有科学的质效考核作引导，就会使我们的司法效率和司法公正大打折扣，从而严重危害我们的司法权威。提升司法权威迫切需要一个科学的质效考核体系。 4、是“和谐司法”的现实要求。科学的司法质效评估指标体系，能通过规范司法工作人员的工作程序、工作作风、工作态度以及工作方法，协调部门间合作，减少工作过程中的“寻租”可能性，纯洁司法队伍，减少腐败，减少法群矛盾，促进“和谐司法”。 二、尴尬与无奈：对浙江省各法院进行的实证研究。 由于司法质效考核中存在着部分不完善之处，加之法院收案数大幅增加，办案压力加重，大部分法院案多人少矛盾突出等新情况的出现，致使当前法院的审执工作效率面临尴尬，司法公正面临无奈。 尴尬之一：办案效率不均衡——以浙江省各法院评估数据为蓝本进行的实证研究。 均衡结案是法院案件流转和审判工作保持良性互动的基础和保障。然而从浙江省一百多家法院的办案数据上看，每个月的结案表现极不稳定。从浙江省各基层法院的审判案件结案率指标看，每个月的结案率非常不均衡，而且相差极大，结案率最高的12月高达92.59%，结案率最低的2009年3月仅为46.7%。不仅仅审判案件呈现这种结案不稳定现象，执行案件同样有这种特点，其与审判案件的发展趋势基本相同，每个月的执结率和实际执行率两项指标均表现的极不平衡，执结率和实际执行率最高的12月分别高达91.75%和54.89%，而执结率和实际执行率最低的3月份则低至35.53%和24.71%。 尴尬之二：办案人员年终“打老虎”。以浙江省各法院评估数据为蓝本进行的实证研究。 从上述，我们已经明显看到法院审执工作呈现不平衡现象，对以上数据作进一步研究后，我们会发现，上述数据呈现出了明显的规律性，我们可以明显地看出，审判案件结案率及执行案件结案率、实际执结率的走势惊人的一致，年初时均在谷低，然后每个月都向上爬一步，年底时爬至峰顶，第二年年初，又从峰顶突然跌至谷底，而且跌幅相当大，二者反差极其强烈。这恰恰形象地反应了我们当前审执工作效率极不和谐的实际，即审执工作均衡度不够，前松后紧，年终“打老虎”已成为一种思维定势和工作习惯{12}。长期以来，受“年终考核”这一传统考核机制的影响，法官在年初工作积极性不强，办案节奏相对缓慢，结案率低，到了下半年，各法院为了提高结案率，往往从8、9月份便开始双休日加班，白天开庭，晚上写裁判文书，以提高年底的结案率。这样都还不足以达到年终考核的要求，万般无奈之下，各家法院不得不使出年底收案“踩刹车”之“绝招”。 司法效率直接关系到诉讼者利益实现的速度和程度，关系到司法为民原则能否真正落到实处。司法效率是指司法“产出”和司法“投入”之比。{13}不难理解，司法高效就是投入尽可能少的司法资源取得尽可能多的司法成果，即降低诉讼成本，提高工作效率，加速诉讼运作，减少案件拖延和积压的现象。如果让当前的这种尴尬现象长期延续下去，必然会损害诉讼人的利益，导致诉讼群体对法院产生不满情绪，这就迫切需要我们建立一个完善的考核监控体系予以改善。 无奈：司法公正与权威面临挑战——以涉诉信访为视角的分析。 权威，顾名思义，是“权力+威信”的结合体，两者相辅相成、相得益彰，权力可以生成威信，威信可以增强权力。{14}“往往被界说为发布强制性命令的权利或者权力”{15}司法权威作为一种特殊的权威类型，源于法律权威，并体现法律权威{16}。司法权威主要体现在三个方面：一是强制力；二是公信力；三是终局性。{17}只有司法真正做到公正、高效，司法权威的三个方面才会得到体现。 然而，当前的司法权威正面临极大挑战，表现为涉诉信访件逐年增多。笔者手头上虽没有全省涉诉信访案件总量数据，但可以看得见的是，信访“已成为困扰法院工作、进而影响社会稳定的一个突出问题。”{18}各地法院由于被信访工作折磨的无奈，不得不纷纷树立大信访观念，把信访工作摆在与审判工作同等重要的位置上，甚至比审判工作更重视。不少法院还就信访工作制定了一把手亲自抓，分管领导具体抓，职能部门负责抓，其他部门协助抓，法院上下一齐抓的齐抓共管制度。对于涉诉信访量日益增加的问题，一方面由于从上至下对信访工作的重视，另一方面则是由于当事人对司法的不信任所造成。 对于不服法院裁判的，法律已经规定了上诉、再审、抗诉等种种救济途径，然而当事人宁愿放弃所有法律上的救济途径而选择信访，这说明了什么？只能说明一个问题，司法公信力发生了危机！司法权威发生了危机！那么如何发现司法公正中存在的问题？如何及时改正这些问题？这就需要我们有一个更完善的司法质效考核制度。 三、悖离与缺失：当前质效考核制度弊端分析 造成上述尴尬和无奈的原因是多方面的，但不得不承认，司法质效考核体系的不完善是根源之一。 长期以来司法部门的考核都采用行政式的司法评估模式，然而司法机关是一个业务性很强的部门，不仅要高效办案，公正裁判，还要在工作中体现司法意识，展现司法技术，从当前的考核设置看，在合理引导司法工作的发展上还存在缺陷。 （一）质效考核“年终制”，催生司法效率不均衡 从浙江省各法院审判工作每月进展情况看，无论从结案或是收案上，都表现出效率上的极不均衡性。笔者认为，造成效率不均衡的根源就是我们当前考核中沿用多年的年终考核制度。 当前法院的质效考核沿用了党政部门及企事业单位的年终考核制度。年终考核无处不在：上级法院对下级法院的考核，法院对干警的考核，党政部门对法院的考核，平安县市考核等等，所有的考核均采用年终考核的方式加以考评。 其实，只要我们仔细想想，就会发现，法院与党政部门及企事单位的工作特点并不相同。党政部门及事业单位可以对全年的工作实绩在年底一次性予以考核、总结，企业也可以对企业及员工的业绩在年底一次性予以考核，因为他们的工作没有没有严格的时间程序性，而法院的审执工作则截然不同，法院的审执工作具有严格的时间程序性特点，所以并不适合采用年终考核方式检查工作成效。 首先，诉讼程序中的法定时间不能突破。一起诉讼案件从受理到结案，其间有着诸多众所周知为维护当事人权利而设置的时间限制：将起诉状送达给被告后，要给被告15天答辩期；被告下落不明的，要经过60天的公告送达期；裁判文书送达后，有个生效时间段；裁判文书送达后，还要给当事人15天的上诉期等等，这些为保护当事人诉讼权利而设置的程序性约束，除了部份适用简易程序审理的案件，可以在答辩期等个别时间上有所突破外，其他案件经办法官是轻易不敢，也不能突破的。这样算下来，一个普通程序审理的诉讼案件，按照规定程序走下来最快也要一个半到两个月。11月收的案件，按普通程序审理的话，到年底无论如何也结不了案，这样的现实情况下，面对高标准的年终考核，除了在收案上“踩刹车”外，还能有什么更好的选择？无非“刹车”踩的轻重而已。 其次，执行案件在时间进度上很难把握。执行程序虽然没有诉讼程序这么多时间上的约束，但执行案件在时间的把握上难度也非常大。一是执行案件受理后，“对经济困难的家庭来说，履行义务比不履行受到的压力更大，这时候他们往往选择不履行判决方式来抵制判决所确定的结果。”{19}所以被执行人主动按传唤到法院履行义务或是报告财产的情况较少，执行工作具有极大的被动性。二是执行法官对被执行人的财产情况进行调查需花费大量时间和精力。对被执行人财产的调查，是一个很复杂的工作，既要向申请执行人了解被执行人的财产状况，又要到被执行人处，向被执行人及被执行人所在的村镇干部或单位了解其财产状况，还要到金融、车辆登记、土地房产登记、工商等部门查询被执行人的财产情况，可以说工作量相当大，时间把握相当难。三是被执行人一旦对查封等强制措施提出异议时，法院又必须对异议依法进行审查，而异议的审查亦具有极强的程序性。所以执行案件一旦受理后，在结案时间上也具有极难预估的特点，在年底时受理进来的执行案件，很难保证在年底考核前能结案。 （二）质效考核的数字化、结果化，误读了司法公正的内涵 从当前法院系统的考核方式看，基本以数字形式为主，从考核内容的设置上看，大部门的考核内容为司法效率方面的考核，如结案率、审理天数、存案工作量、超审限情况等等，而涉及司法公正的考核内容则较少，且基本上都以数字化、结果化考核为主，表现为公开开庭率、当庭宣判率、发改率等。但事实上，案件被改判往往并不意味着原判就是错误的，解决诉讼案件是一种“认识”活动，认识是在不断深化过程中完成的，不能一蹴而就。{20}改判后的结果，随着认识的不断深入，有可能会被新的认识所否定。 这种仅仅通过数字和结果进行的考核，其实是对司法公正的一个误读。司法公正要求司法的整个过程都要公正。大家都知道，司法公正包涵两方面内容，即实体与程序公正，实体公正不难理解，至于程序公正，则不仅仅是指诉讼中按照法律规定的时间推进程序上的公正，程序公正是指整个司法过程要公正。{21}司法过程公正的内容非常广泛，其中相当大一部分是感觉上的公正：法官对待诉讼参与人言语、态度上是否给各方诉讼参与人以公正的感觉；庭审的主持过程是否给人公正的感觉；法官的司法能力是否让当事人对其公正审理产生合理怀疑；法官举止是否给人以公正的印象等等，都是司法公正的内涵。而对于这部分司法过程中公正的考量，目前可以说是一片空白。 （三）当前质效考核制度的悖离 对目前普遍适用的质效考核制度进行分析后，笔者认为，当前质效考核主要表现出了以下几方面的悖离： 1、悖离了司法工作的自身特点。长期以来，司法部门的考核都采用行政式的司法评估模式，重数据、重年底一次性考核，忽视了司法机关工作带有严格程序性的特点，缺乏对司法工作核心——司法公正的全面考评。 2、悖离了对司法工作的良性推动。由于考核在设置上存在着不完善之处，导致司法效率未能快速提高，司法公正中的某些问题未能及时发现和改进，使得考核工作未能最大限度地发挥监督和推动司法工作良性发展的作用。 3、悖离了考核结果的客观全面。考核结果的不真实主要表现在以下两方面：一是考核过于注重数据，忽视了司法公正其他内容的考评，导致在司法工作关键问题上考核的缺失；二是由于考核制度设置上的不尽合理，导致法院在收、结案上出现“踩刹车”、“打老虎”等做数字游戏现象。 4、悖离了司法权威的有效提升。由于考核制度的设置使得审判效率表现的极不均衡，年底收案“踩刹车”，对司法公正的监控、改进不到位、不及时，这些都会在诉讼群体中产生不良影响，长此以往，必将有损公众对法院司法权威的认可。 四、复归与重构：与法院工作实际相适应的考核体系的构建 司法工作的核心是公正与高效，所以考核体系的设置，必须紧紧围绕公正与效率这两个主题。笔者就“司法效率”与“司法公正”重新设置了一套考核制度，关于“司法效率”一块的考核，在考核方法和考核点上做了全新的变动，而对司法公正的考核上，笔者认为，当前“司法公正”一块考核内容缺失较大，所以在形式和内容上，都进行了大胆的尝试和补充。具体的考核制度构建如下： （一）司法效率考核体系的设置 对于司法效率的考核，笔者认为，可作如下设置： 1、将年终考核方式，改为每月考核，年终全面评定。 由于年终考核导致了法院效率不均衡，所以，要使法院整年工作保持日常高效性，不出现年底“踩刹车”现象，就必须将考核制度的年终考核方式，改为每月考核，年终再进行全面评定的考核方式。具体做法是：逐月对法院的结案情况进行考核，再在年终时对每个月的效率考核情况进行汇总，然后做出各家法院全年工作效率的评定。 这样考核的科学性表现在：一是切合了法院工作的程序性和延续性特点，可以很好地保持司法效率的稳定和高效。二是省去了考核内容设置上的复杂性。为了促进法院工作效率的均衡，当前的考核制度中设置了月均存案工作量、当前存案工作量、离散率、结案均衡度等等众多指标，考核数据和内容的复杂与繁多，一方面会让人产生视觉厌烦心理，另一方面也不利于看清结果。改为每月考核后，这些效率均衡性方面的考核数据都可以取消，简化了考核的内容，可以让人对效率的进展情况一目了然。 2、司法效率考核具体指标的设置。 将考核方法改为每月考核以后，当前考核中的存案工作量、结案均衡度等指标均可去除，具体可设置以下一些效率考核指标： （1）法院人数的统计，主要是为了掌握被考评法院的人均办案数，把握其工作压力情况。 （2）压力指标，是指法院收案数除以法院人员数减去以按此方法算出的全省平均数后，再除以全省平均数，然后再乘以100%所得出的各法院办案压力情况（压力指标可能为正，也可能为负）。在人员数这个分母的设定上，考虑到聘用人员中的驾驶员不直接参与办案，所以不应计算在内，其他速录员、协助执行员等聘用人员，因为只对办案起辅助作用，所以可认定为0.5人。压力指标会作为本文后面各法院基准期间结案率的杠杆，对基准期间结案率指标计算中起到一个上下浮动作用。 （3）收案数主要包括两个数据：本月收案数及1月至本月的累计收案数。 （4）结案数也包括两个数据：本月结案数及1月至本月的累计结案数。 （5）基准期间结案率，是指在考核设定的期间内，应达到的结案率水平。这个是效率考核的重点，也是难点，难点主要是考核案件应设定多长时间，此时间内的结案率应为多少。 ——诉讼案件基准期间的确定及结案率设置标准：根据《民诉法》的规定：一审普通程序结案时间为6个月；简易程序结案时间为3个月；特别程序为30天；二审程序为3个月；再审程序也为3个月。结合浙江省高院下发的2008年12月份审判质量效率评估数据公布的全省平均审理天数为48.48天，扣除年底“踩刹车”等因素的影响，笔者认为，可将基层法院的案件效率考核指标设定为：普通程序审理的案件，受理后3个月的结案率应达80%再减去各法院压力指标；简易程序审理的案件，受理后50天内结案率应达80%再减去各法院压力指标。特别程序案件以法定的30天为考核期间，受理后30天结案率应为100%。中院及再审案件的效率考核指标设定为：受理后2个月的结案率应达80%再减去各法院压力指标。 ——执行案件基准期间结案率的设置：根据《民诉法》规定，执行案件应在6个月内执结，结合浙江省高院下发的2008年12月份审判质量效率评估数据公布的全省平均执限天数为88.27天的实际，可将全省执行效率考核指标设定为：受理后4个月的执结率应达80%再减去各法院压力指标。 考核指标设置完成后，接下来的问题就是考核的方式和方法。具体考核时可按以下方法进行：首选，指令各法院严格、准确地输入每件案件的立案日期；其次，各法院在每个月的工作报表中，准确输入每件案件的结案日期；再次，每个月对各法院数据进行全面采集后，以每件案件的收案日期为基准考核期间计算起始日，按照普通程序、简易程序、特别程序、二审及再程序、执行程序等的不同，分别计算3个月、50天、30天、2个月内所受理案件的结案率，分子为此期间内所受理案件的结案数，分母为此期间受理的全部案件数，从而考核出每个法院基准期间的结案率是否达到80%再减去该法院压力指标的标准；最后，在年底时，对各法院每月基准期间结案率达标情况进行综合考评。 6、法定期限结案率，是指法院所受理的各类案件，在法定期限内，未延长审执限的结案情况。主要是为了把握和控制各法院经批准延长审限、执限的案件数量。要说明的是，未经批准延长审执限的案件，必须100%在法定期限内结案，即必须无超法定期限结案案件。为了控制延长审限情况的过多发生，该指标不宜设置过低，结合当前法院审执实际，笔者认为，该指标可设置为95%，即各法院95%以上的案件应在法定期限内结案。 7、18个月以上未结案件，主要是为了把握各法院久拖未结案件的数量及情况。 8、基准要求，是指各法院应达到的各项考核指标要求。主要有：基准期间结案率要达80%以上、法定期限内结案率要达95%以上等指标要求。 （二）司法公正考核体系的设置 笔者认为，对司法公正的考核可分为两部分：一是量化指标，二是定性考核。量化考核部分，可与效率考核相同，采取逐月考核的办法，而定性考核，则无须采取逐月考核法，可采取半年或一年式的定期考核法。 1、司法公正的量化考核指标。对于司法公正的量化考核指标，笔者认为，主要可设立以下量化考核指标：公开开庭率、当庭宣判率、调解率、撤诉率、归档率、上诉率、发改率、强制执行撤销率，执行标的到位率、信访率。由于量化指标大部分目前已在使用，加之受篇幅所限，笔者不再赘述。 2、司法公正的定性化考核设置。 除了对司法公正进行数字化考核外，由于司法公正还存在着许多心理感知成份，所以还必须对于司法公正进行定性化考核，也就是民意调查。定性化考核的内容可以设置成三大部分：一是态度把握；二是法律能力；三是司法能力。 ——态度把握的考核设置。该考核，既可用作对法院的考核，也可用作对法官的考核，主要是考察庭审及日常工作中，与各类人群接触时态度上是否保持中立，有否重此轻彼。可设置对以下几类人群态度把握的考核，包括原告、被告、检察官、被告人、被害人、本地律师、外地律师、男性、女性、有钱人、有权人、穷人。 确定了考核内容后，我们还要确定要向哪些人做上述考核调查。笔者认为，态度把握方面的调查人群可设定为以下一些人：人民陪审员、行风监督员、律师、法律工作者、部分人大代表、部分乡镇司法所人员以及街头随机调查部分人员。 ——法律能力的考核设置。此项主要是考核各法院法官对法律的掌握、理解及运用能力。考核以优或差为标准，可设置包括庭前准备、案件熟悉程度、法庭礼仪、实体法律知识掌握、程序法律知识掌握、法律文书逻辑推理能力、证据认定能力、法律阐述及论证能力、突发事件法律适用能力等考核内容。 法律能力方面的调查人群可设定为以下一些人：上级法院中层以上人员（针对上级法院对下级法院的考核）或本院中层以上人员（针对法院对内部门干警的考核）、人民陪审员、行风监督员、律师、法律工作者、部分人大代表。 ——司法能力的考核设置。此项主要是考核司法技巧的运用能力。考核同样以优或差为标准，可设置包括庭审进程控制能力、庭审突发事件处理能力、庭审诉辩把握能力、调解能力、庭审规范程度、日常工作接待礼仪、工作突发事件处置能力、信访处置能力等考核内容。 与法律能力方面的调查人群相同，司法能力的调查对象为：上级法院中层以上人员（针对上级法院对下级法院的考核）或本院中层以上人员（针对法院对内部门干警的考核）、人民陪审员、行风监督员、律师、法律工作者、部分人大代表。在进行调查时，可将法律能力与司法能力合并为一个表，一并进行调查。 在此需要说明的是，由于定性考核存在极强的主观性，所以此考核应以发现问题、指出问题并及时改正，以便推进司法工作的公正为主要目的，不宜作为评定法院或法官好坏的依据。 结束语 “法院管理的目标是为了帮助法院公正、快速而且经济地处理提交给它们解决的纠纷。”{22}司法质效管理应该是司法机关通过司法质效目标的设立与实施，以及对司法质效的测评和应用，从而使司法质效持续不断改进的系统调控过程。{23}司法质效管理之目的在于评价司法人员的办案成果与工作业绩。有效地激励司法工作人员的工作积极性和增强责任感以及公正公平的服务理念，从而带来社会的公平与正义，最终实现法律效果与社会效果的统一。{23}所以，制定更为科学的考核监控体系已经成为我们法院系统迫在眉睫之举，否则，极有可能最终形成扭曲的行政式司法。 然而，科学的质效考核体系包涵的内容极为广泛，除了笔者上述所述的质量和效率这两个最主要的内容外，还包括很多其他方面的考核，如：法院的班子建设、队伍建设、装备建设、基础建设、文化建设等等诸多方面，由于篇幅所限，无法一一阐述，在此，本文仅抓住“公正与效率”这一法院工作核心，谈了笔者的一些想法。
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推动“效率”的步伐，诠释“公正”的内涵——公正高效语境下司法质效考核制度改革与探
来源：金华市中级人民法院 作者：卢亮 发布时间：2010-6-2 15:33:39 【字号：大 中 小】 【关闭】
引 言 2008年12月1日，浙江省高级人民法院齐奇院长在全省11月份的评估数据表中作出批示“谁12月收案踩刹车，1月会立竿见影”！ 此批示一针见血地刺中了当前法院审执效率不平衡之要害，同时也诱发了笔者对造成此现象的成因作进一步深入思考的动力。经过分析，笔者认为，造成此现象的根源，是当前质效考核制度还存在一些不尽完善之处。 最高人民法院在“人民法院三五改革纲要”中明确提出，要建立健全以案件审判质量和效率考核为主要内容的审判质量效率监督控制体系，2008年3月，王胜俊院长在最高人民法院党组会上强调：“要按照科学发展观的要求，树立正确的政绩观，建立科学的司法工作考评体系，强化责任意识、建立科学的奖励和惩罚制度。”① 浙江省高院目前使用的司法质效考核制度（每月的数据评估），应当说在全国都是比较先进的一套考核制度，考核非常全面。但笔者认为，当前质效考核制度中的部分内容设置，与司法工作特点和司法工作实际存在偏差，未能完全发挥提高效率、促进公正之功效。笔者试图通过本文的研究，为法院系统考核制度的完善与发展起抛砖引玉之功。 一、厘清与解读：司法质效考核的内涵与意义 （一）司法质效的内涵 在研究科学司法质效考核控制体系构建以前，我们有必要了解什么是司法质效？司法质效的内涵到底是什么？从以往学者的研究文章看，往往将法院的考核制度称为“司法绩效”考核。 对于司法的内涵，根据学者研究，狭义上的司法一般指国家司法机关及其工作人员依照法定职权和法定程序具体援用法律处理案件的活动。美国的司法概念依其联邦宪法第3条规定以“事件及争讼”为要素，包含民事、刑事及行政事件的裁判。法国自大革命以来，即将司法范围限定于民、刑事裁判，不包括行政案件的裁判。同属大陆法系的德国传统类似于法国，将行政法院派出在司法体系之外，现行基本法则另设“裁判”一语，作为“司法”的上位概念。 绩效（performance）一词包含有成绩和效率的意思。它最早被用于企业投资以及企业项目管理等方面，最初多被赋予经济学含义。此后，逐步融入社会学、行政管理学，公共事业管理学等方面的内容，并被广泛用于研究和评判政府机构等公共部门运作状况。 所以，将司法按狭义解释，与绩效相结合，司法绩效应该是指法院司法工作的成绩和效率，即司法绩效是司法效率和司法效果的总和。 而从最高院的“三五改革纲要”看，最高院对司法工作考核的提法为“司法质效考核”，笔者认为,“司法绩效”考核与“司法质效”考核其本质是相同的，最大区别就在于后者更注重司法的质量。 （二）司法质效考核的意义 司法质效基本价值取向是服务至上，服务意识和公共责任机制以及公平公正等理念。构建科学合理的质效考核制度，无疑会提高司法效率，促进司法公正，提升司法权威。笔者综合参阅了一些法律学者和实践者的观点，认为构建科学的司法质效考核监控体系主要有几下几方面意义： 1、是切实践行“司法为民”的本质要求。构建科学的质效考核制度，可以提高司法效率，促进司法公正，从而更好地实现司法对权利的保护，使司法工作更好地服务群众，更紧地贴近当事人和百姓的期望，更好地践行“司法为民”的宗旨。 2、是司法工作正确发展的客观要求。可以说，司法评价机制是司法行为的“指挥棒”。科学的评价机制使每个法院和法官能够准确地自我定位，促使法官为司法的公正和高效而积极努力，促进司法质量和效率的不断提高，最大化地实现社会主义司法目的。 3、是提升司法权威的迫切要求。法治依赖于社会对裁判的信仰，没有对裁判的信赖就不会有法治的权威。而没有科学的质效考核作引导，就会使我们的司法效率和司法公正大打折扣，从而严重危害我们的司法权威。提升司法权威迫切需要一个科学的质效考核体系。 4、是“和谐司法”的现实要求。科学的司法质效评估指标体系，能通过规范司法工作人员的工作程序、工作作风、工作态度以及工作方法，协调部门间合作，减少工作过程中的“寻租”可能性，纯洁司法队伍，减少腐败，减少法群矛盾，促进“和谐司法”。 二、尴尬与无奈：对浙江省各法院进行的实证研究。 由于司法质效考核中存在着部分不完善之处，加之法院收案数大幅增加，办案压力加重，大部分法院案多人少矛盾突出等新情况的出现，致使当前法院的审执工作效率面临尴尬，司法公正面临无奈。 尴尬之一：办案效率不均衡——以浙江省各法院评估数据为蓝本进行的实证研究。 均衡结案是法院案件流转和审判工作保持良性互动的基础和保障。然而从浙江省一百多家法院的办案数据上看，每个月的结案表现极不稳定。从浙江省各基层法院的审判案件结案率指标看，每个月的结案率非常不均衡，而且相差极大，结案率最高的12月高达92.59%，结案率最低的2009年3月仅为46.7%。不仅仅审判案件呈现这种结案不稳定现象，执行案件同样有这种特点，其与审判案件的发展趋势基本相同，每个月的执结率和实际执行率两项指标均表现的极不平衡，执结率和实际执行率最高的12月分别高达91.75%和54.89%，而执结率和实际执行率最低的3月份则低至35.53%和24.71%。 尴尬之二：办案人员年终“打老虎”。以浙江省各法院评估数据为蓝本进行的实证研究。 从上述，我们已经明显看到法院审执工作呈现不平衡现象，对以上数据作进一步研究后，我们会发现，上述数据呈现出了明显的规律性，我们可以明显地看出，审判案件结案率及执行案件结案率、实际执结率的走势惊人的一致，年初时均在谷低，然后每个月都向上爬一步，年底时爬至峰顶，第二年年初，又从峰顶突然跌至谷底，而且跌幅相当大，二者反差极其强烈。这恰恰形象地反应了我们当前审执工作效率极不和谐的实际，即审执工作均衡度不够，前松后紧，年终“打老虎”已成为一种思维定势和工作习惯{12}。长期以来，受“年终考核”这一传统考核机制的影响，法官在年初工作积极性不强，办案节奏相对缓慢，结案率低，到了下半年，各法院为了提高结案率，往往从8、9月份便开始双休日加班，白天开庭，晚上写裁判文书，以提高年底的结案率。这样都还不足以达到年终考核的要求，万般无奈之下，各家法院不得不使出年底收案“踩刹车”之“绝招”。 司法效率直接关系到诉讼者利益实现的速度和程度，关系到司法为民原则能否真正落到实处。司法效率是指司法“产出”和司法“投入”之比。{13}不难理解，司法高效就是投入尽可能少的司法资源取得尽可能多的司法成果，即降低诉讼成本，提高工作效率，加速诉讼运作，减少案件拖延和积压的现象。如果让当前的这种尴尬现象长期延续下去，必然会损害诉讼人的利益，导致诉讼群体对法院产生不满情绪，这就迫切需要我们建立一个完善的考核监控体系予以改善。 无奈：司法公正与权威面临挑战——以涉诉信访为视角的分析。 权威，顾名思义，是“权力+威信”的结合体，两者相辅相成、相得益彰，权力可以生成威信，威信可以增强权力。{14}“往往被界说为发布强制性命令的权利或者权力”{15}司法权威作为一种特殊的权威类型，源于法律权威，并体现法律权威{16}。司法权威主要体现在三个方面：一是强制力；二是公信力；三是终局性。{17}只有司法真正做到公正、高效，司法权威的三个方面才会得到体现。 然而，当前的司法权威正面临极大挑战，表现为涉诉信访件逐年增多。笔者手头上虽没有全省涉诉信访案件总量数据，但可以看得见的是，信访“已成为困扰法院工作、进而影响社会稳定的一个突出问题。”{18}各地法院由于被信访工作折磨的无奈，不得不纷纷树立大信访观念，把信访工作摆在与审判工作同等重要的位置上，甚至比审判工作更重视。不少法院还就信访工作制定了一把手亲自抓，分管领导具体抓，职能部门负责抓，其他部门协助抓，法院上下一齐抓的齐抓共管制度。对于涉诉信访量日益增加的问题，一方面由于从上至下对信访工作的重视，另一方面则是由于当事人对司法的不信任所造成。 对于不服法院裁判的，法律已经规定了上诉、再审、抗诉等种种救济途径，然而当事人宁愿放弃所有法律上的救济途径而选择信访，这说明了什么？只能说明一个问题，司法公信力发生了危机！司法权威发生了危机！那么如何发现司法公正中存在的问题？如何及时改正这些问题？这就需要我们有一个更完善的司法质效考核制度。 三、悖离与缺失：当前质效考核制度弊端分析 造成上述尴尬和无奈的原因是多方面的，但不得不承认，司法质效考核体系的不完善是根源之一。 长期以来司法部门的考核都采用行政式的司法评估模式，然而司法机关是一个业务性很强的部门，不仅要高效办案，公正裁判，还要在工作中体现司法意识，展现司法技术，从当前的考核设置看，在合理引导司法工作的发展上还存在缺陷。 （一）质效考核“年终制”，催生司法效率不均衡 从浙江省各法院审判工作每月进展情况看，无论从结案或是收案上，都表现出效率上的极不均衡性。笔者认为，造成效率不均衡的根源就是我们当前考核中沿用多年的年终考核制度。 当前法院的质效考核沿用了党政部门及企事业单位的年终考核制度。年终考核无处不在：上级法院对下级法院的考核，法院对干警的考核，党政部门对法院的考核，平安县市考核等等，所有的考核均采用年终考核的方式加以考评。 其实，只要我们仔细想想，就会发现，法院与党政部门及企事单位的工作特点并不相同。党政部门及事业单位可以对全年的工作实绩在年底一次性予以考核、总结，企业也可以对企业及员工的业绩在年底一次性予以考核，因为他们的工作没有没有严格的时间程序性，而法院的审执工作则截然不同，法院的审执工作具有严格的时间程序性特点，所以并不适合采用年终考核方式检查工作成效。 首先，诉讼程序中的法定时间不能突破。一起诉讼案件从受理到结案，其间有着诸多众所周知为维护当事人权利而设置的时间限制：将起诉状送达给被告后，要给被告15天答辩期；被告下落不明的，要经过60天的公告送达期；裁判文书送达后，有个生效时间段；裁判文书送达后，还要给当事人15天的上诉期等等，这些为保护当事人诉讼权利而设置的程序性约束，除了部份适用简易程序审理的案件，可以在答辩期等个别时间上有所突破外，其他案件经办法官是轻易不敢，也不能突破的。这样算下来，一个普通程序审理的诉讼案件，按照规定程序走下来最快也要一个半到两个月。11月收的案件，按普通程序审理的话，到年底无论如何也结不了案，这样的现实情况下，面对高标准的年终考核，除了在收案上“踩刹车”外，还能有什么更好的选择？无非“刹车”踩的轻重而已。 其次，执行案件在时间进度上很难把握。执行程序虽然没有诉讼程序这么多时间上的约束，但执行案件在时间的把握上难度也非常大。一是执行案件受理后，“对经济困难的家庭来说，履行义务比不履行受到的压力更大，这时候他们往往选择不履行判决方式来抵制判决所确定的结果。”{19}所以被执行人主动按传唤到法院履行义务或是报告财产的情况较少，执行工作具有极大的被动性。二是执行法官对被执行人的财产情况进行调查需花费大量时间和精力。对被执行人财产的调查，是一个很复杂的工作，既要向申请执行人了解被执行人的财产状况，又要到被执行人处，向被执行人及被执行人所在的村镇干部或单位了解其财产状况，还要到金融、车辆登记、土地房产登记、工商等部门查询被执行人的财产情况，可以说工作量相当大，时间把握相当难。三是被执行人一旦对查封等强制措施提出异议时，法院又必须对异议依法进行审查，而异议的审查亦具有极强的程序性。所以执行案件一旦受理后，在结案时间上也具有极难预估的特点，在年底时受理进来的执行案件，很难保证在年底考核前能结案。 （二）质效考核的数字化、结果化，误读了司法公正的内涵 从当前法院系统的考核方式看，基本以数字形式为主，从考核内容的设置上看，大部门的考核内容为司法效率方面的考核，如结案率、审理天数、存案工作量、超审限情况等等，而涉及司法公正的考核内容则较少，且基本上都以数字化、结果化考核为主，表现为公开开庭率、当庭宣判率、发改率等。但事实上，案件被改判往往并不意味着原判就是错误的，解决诉讼案件是一种“认识”活动，认识是在不断深化过程中完成的，不能一蹴而就。{20}改判后的结果，随着认识的不断深入，有可能会被新的认识所否定。 这种仅仅通过数字和结果进行的考核，其实是对司法公正的一个误读。司法公正要求司法的整个过程都要公正。大家都知道，司法公正包涵两方面内容，即实体与程序公正，实体公正不难理解，至于程序公正，则不仅仅是指诉讼中按照法律规定的时间推进程序上的公正，程序公正是指整个司法过程要公正。{21}司法过程公正的内容非常广泛，其中相当大一部分是感觉上的公正：法官对待诉讼参与人言语、态度上是否给各方诉讼参与人以公正的感觉；庭审的主持过程是否给人公正的感觉；法官的司法能力是否让当事人对其公正审理产生合理怀疑；法官举止是否给人以公正的印象等等，都是司法公正的内涵。而对于这部分司法过程中公正的考量，目前可以说是一片空白。 （三）当前质效考核制度的悖离 对目前普遍适用的质效考核制度进行分析后，笔者认为，当前质效考核主要表现出了以下几方面的悖离： 1、悖离了司法工作的自身特点。长期以来，司法部门的考核都采用行政式的司法评估模式，重数据、重年底一次性考核，忽视了司法机关工作带有严格程序性的特点，缺乏对司法工作核心——司法公正的全面考评。 2、悖离了对司法工作的良性推动。由于考核在设置上存在着不完善之处，导致司法效率未能快速提高，司法公正中的某些问题未能及时发现和改进，使得考核工作未能最大限度地发挥监督和推动司法工作良性发展的作用。 3、悖离了考核结果的客观全面。考核结果的不真实主要表现在以下两方面：一是考核过于注重数据，忽视了司法公正其他内容的考评，导致在司法工作关键问题上考核的缺失；二是由于考核制度设置上的不尽合理，导致法院在收、结案上出现“踩刹车”、“打老虎”等做数字游戏现象。 4、悖离了司法权威的有效提升。由于考核制度的设置使得审判效率表现的极不均衡，年底收案“踩刹车”，对司法公正的监控、改进不到位、不及时，这些都会在诉讼群体中产生不良影响，长此以往，必将有损公众对法院司法权威的认可。 四、复归与重构：与法院工作实际相适应的考核体系的构建 司法工作的核心是公正与高效，所以考核体系的设置，必须紧紧围绕公正与效率这两个主题。笔者就“司法效率”与“司法公正”重新设置了一套考核制度，关于“司法效率”一块的考核，在考核方法和考核点上做了全新的变动，而对司法公正的考核上，笔者认为，当前“司法公正”一块考核内容缺失较大，所以在形式和内容上，都进行了大胆的尝试和补充。具体的考核制度构建如下： （一）司法效率考核体系的设置 对于司法效率的考核，笔者认为，可作如下设置： 1、将年终考核方式，改为每月考核，年终全面评定。 由于年终考核导致了法院效率不均衡，所以，要使法院整年工作保持日常高效性，不出现年底“踩刹车”现象，就必须将考核制度的年终考核方式，改为每月考核，年终再进行全面评定的考核方式。具体做法是：逐月对法院的结案情况进行考核，再在年终时对每个月的效率考核情况进行汇总，然后做出各家法院全年工作效率的评定。 这样考核的科学性表现在：一是切合了法院工作的程序性和延续性特点，可以很好地保持司法效率的稳定和高效。二是省去了考核内容设置上的复杂性。为了促进法院工作效率的均衡，当前的考核制度中设置了月均存案工作量、当前存案工作量、离散率、结案均衡度等等众多指标，考核数据和内容的复杂与繁多，一方面会让人产生视觉厌烦心理，另一方面也不利于看清结果。改为每月考核后，这些效率均衡性方面的考核数据都可以取消，简化了考核的内容，可以让人对效率的进展情况一目了然。 2、司法效率考核具体指标的设置。 将考核方法改为每月考核以后，当前考核中的存案工作量、结案均衡度等指标均可去除，具体可设置以下一些效率考核指标： （1）法院人数的统计，主要是为了掌握被考评法院的人均办案数，把握其工作压力情况。 （2）压力指标，是指法院收案数除以法院人员数减去以按此方法算出的全省平均数后，再除以全省平均数，然后再乘以100%所得出的各法院办案压力情况（压力指标可能为正，也可能为负）。在人员数这个分母的设定上，考虑到聘用人员中的驾驶员不直接参与办案，所以不应计算在内，其他速录员、协助执行员等聘用人员，因为只对办案起辅助作用，所以可认定为0.5人。压力指标会作为本文后面各法院基准期间结案率的杠杆，对基准期间结案率指标计算中起到一个上下浮动作用。 （3）收案数主要包括两个数据：本月收案数及1月至本月的累计收案数。 （4）结案数也包括两个数据：本月结案数及1月至本月的累计结案数。 （5）基准期间结案率，是指在考核设定的期间内，应达到的结案率水平。这个是效率考核的重点，也是难点，难点主要是考核案件应设定多长时间，此时间内的结案率应为多少。 ——诉讼案件基准期间的确定及结案率设置标准：根据《民诉法》的规定：一审普通程序结案时间为6个月；简易程序结案时间为3个月；特别程序为30天；二审程序为3个月；再审程序也为3个月。结合浙江省高院下发的2008年12月份审判质量效率评估数据公布的全省平均审理天数为48.48天，扣除年底“踩刹车”等因素的影响，笔者认为，可将基层法院的案件效率考核指标设定为：普通程序审理的案件，受理后3个月的结案率应达80%再减去各法院压力指标；简易程序审理的案件，受理后50天内结案率应达80%再减去各法院压力指标。特别程序案件以法定的30天为考核期间，受理后30天结案率应为100%。中院及再审案件的效率考核指标设定为：受理后2个月的结案率应达80%再减去各法院压力指标。 ——执行案件基准期间结案率的设置：根据《民诉法》规定，执行案件应在6个月内执结，结合浙江省高院下发的2008年12月份审判质量效率评估数据公布的全省平均执限天数为88.27天的实际，可将全省执行效率考核指标设定为：受理后4个月的执结率应达80%再减去各法院压力指标。 考核指标设置完成后，接下来的问题就是考核的方式和方法。具体考核时可按以下方法进行：首选，指令各法院严格、准确地输入每件案件的立案日期；其次，各法院在每个月的工作报表中，准确输入每件案件的结案日期；再次，每个月对各法院数据进行全面采集后，以每件案件的收案日期为基准考核期间计算起始日，按照普通程序、简易程序、特别程序、二审及再程序、执行程序等的不同，分别计算3个月、50天、30天、2个月内所受理案件的结案率，分子为此期间内所受理案件的结案数，分母为此期间受理的全部案件数，从而考核出每个法院基准期间的结案率是否达到80%再减去该法院压力指标的标准；最后，在年底时，对各法院每月基准期间结案率达标情况进行综合考评。 6、法定期限结案率，是指法院所受理的各类案件，在法定期限内，未延长审执限的结案情况。主要是为了把握和控制各法院经批准延长审限、执限的案件数量。要说明的是，未经批准延长审执限的案件，必须100%在法定期限内结案，即必须无超法定期限结案案件。为了控制延长审限情况的过多发生，该指标不宜设置过低，结合当前法院审执实际，笔者认为，该指标可设置为95%，即各法院95%以上的案件应在法定期限内结案。 7、18个月以上未结案件，主要是为了把握各法院久拖未结案件的数量及情况。 8、基准要求，是指各法院应达到的各项考核指标要求。主要有：基准期间结案率要达80%以上、法定期限内结案率要达95%以上等指标要求。 （二）司法公正考核体系的设置 笔者认为，对司法公正的考核可分为两部分：一是量化指标，二是定性考核。量化考核部分，可与效率考核相同，采取逐月考核的办法，而定性考核，则无须采取逐月考核法，可采取半年或一年式的定期考核法。 1、司法公正的量化考核指标。对于司法公正的量化考核指标，笔者认为，主要可设立以下量化考核指标：公开开庭率、当庭宣判率、调解率、撤诉率、归档率、上诉率、发改率、强制执行撤销率，执行标的到位率、信访率。由于量化指标大部分目前已在使用，加之受篇幅所限，笔者不再赘述。 2、司法公正的定性化考核设置。 除了对司法公正进行数字化考核外，由于司法公正还存在着许多心理感知成份，所以还必须对于司法公正进行定性化考核，也就是民意调查。定性化考核的内容可以设置成三大部分：一是态度把握；二是法律能力；三是司法能力。 ——态度把握的考核设置。该考核，既可用作对法院的考核，也可用作对法官的考核，主要是考察庭审及日常工作中，与各类人群接触时态度上是否保持中立，有否重此轻彼。可设置对以下几类人群态度把握的考核，包括原告、被告、检察官、被告人、被害人、本地律师、外地律师、男性、女性、有钱人、有权人、穷人。 确定了考核内容后，我们还要确定要向哪些人做上述考核调查。笔者认为，态度把握方面的调查人群可设定为以下一些人：人民陪审员、行风监督员、律师、法律工作者、部分人大代表、部分乡镇司法所人员以及街头随机调查部分人员。 ——法律能力的考核设置。此项主要是考核各法院法官对法律的掌握、理解及运用能力。考核以优或差为标准，可设置包括庭前准备、案件熟悉程度、法庭礼仪、实体法律知识掌握、程序法律知识掌握、法律文书逻辑推理能力、证据认定能力、法律阐述及论证能力、突发事件法律适用能力等考核内容。 法律能力方面的调查人群可设定为以下一些人：上级法院中层以上人员（针对上级法院对下级法院的考核）或本院中层以上人员（针对法院对内部门干警的考核）、人民陪审员、行风监督员、律师、法律工作者、部分人大代表。 ——司法能力的考核设置。此项主要是考核司法技巧的运用能力。考核同样以优或差为标准，可设置包括庭审进程控制能力、庭审突发事件处理能力、庭审诉辩把握能力、调解能力、庭审规范程度、日常工作接待礼仪、工作突发事件处置能力、信访处置能力等考核内容。 与法律能力方面的调查人群相同，司法能力的调查对象为：上级法院中层以上人员（针对上级法院对下级法院的考核）或本院中层以上人员（针对法院对内部门干警的考核）、人民陪审员、行风监督员、律师、法律工作者、部分人大代表。在进行调查时，可将法律能力与司法能力合并为一个表，一并进行调查。 在此需要说明的是，由于定性考核存在极强的主观性，所以此考核应以发现问题、指出问题并及时改正，以便推进司法工作的公正为主要目的，不宜作为评定法院或法官好坏的依据。 结束语 “法院管理的目标是为了帮助法院公正、快速而且经济地处理提交给它们解决的纠纷。”{22}司法质效管理应该是司法机关通过司法质效目标的设立与实施，以及对司法质效的测评和应用，从而使司法质效持续不断改进的系统调控过程。{23}司法质效管理之目的在于评价司法人员的办案成果与工作业绩。有效地激励司法工作人员的工作积极性和增强责任感以及公正公平的服务理念，从而带来社会的公平与正义，最终实现法律效果与社会效果的统一。{23}所以，制定更为科学的考核监控体系已经成为我们法院系统迫在眉睫之举，否则，极有可能最终形成扭曲的行政式司法。 然而，科学的质效考核体系包涵的内容极为广泛，除了笔者上述所述的质量和效率这两个最主要的内容外，还包括很多其他方面的考核，如：法院的班子建设、队伍建设、装备建设、基础建设、文化建设等等诸多方面，由于篇幅所限，无法一一阐述，在此，本文仅抓住“公正与效率”这一法院工作核心，谈了笔者的一些想法。